参见乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第194-195页。

因为在未进行调查之前，案件的具体情况、证据是否充分、违法程度是否严重等均难以判断，这时执法机关贸然接受和解申请，尽管能节约执法成本，但极有可能会产生错误成本。必需与适当应是判断行政执法和解协议内容为双方接受的基本原则。

行政执法和解协议与私法上的合同一样，具有法律约束力，双方应按和解协议履行义务。至于如何判断和解协议是否具有可接受性，笔者认为，和解协议内容应至少为纠正违法行为所必需，且程度上应适当。2）行政机关依据相关法律规定，对拒绝配合调查取证的，处以罚款或其他制裁。由于行政相对人与行政机关达成和解协议，不仅可以终止执法调查，甚至可以免除行政处罚，在这样的预期支配下，行政相对人极易滋生侥幸心理。和解内容的确定是和解制度适用的核心环节。

为了防止行政相对人寻租公权力或者为了防止行政机关追求执法简便而简单执法，泛化和解适用，规定行政执法和解制度适用的程序性前提条件。如果行政相对人经过利益衡量，愿意申请和解，一般会主动向行政机关提出。上文引述的1998年全国人大法工委对《土地管理法实施条例》的解释指出城市市区实践中通常被理解为城市的建成区。

《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第四次会议提案及审查意见》，第1838页。[38]最早发现这一问题的文献，参见陈甦：《城市化过程中集体土地的概括国有化》,《法学研究》2000年第3期。[41]参见赵红梅：《无需区分公共利益与非公共利益——征地制度的政府、社会联动新模式构想》,《中国土地》2006年第8期。据统计，两个月内，宪法修改委员会秘书处共收到1538封意见和建议来信，[24]其中就有不少关于国有化条款的评论。

任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。因此，其最终必须征收此类土地，否则宪法第十条第一款的规定就会落空，即城市土地不属于国家所有。

因为从现有的制宪史材料不难看出，制宪者在讨论中并不是特别关心如何精细区分城市与非城市土地，也没有解决城市土地边界不断变化的问题，尤其是没有给出城市土地的准确定义。一方面，制宪过程记录显示，在讨论城市土地收归国有这一问题时，甚至没有任何人谈到过文革的国有化政策。在这个意义上，有人提出我国将来仍会选择进一步推动农村土地国有化确实具有理论可能性。第三种观点则认为该类土地既不会被自动国有化，国家也没有义务将其征收。

第三，八二宪法城市土地国家所有条款仅仅适用于宪法生效时既存的城市土地（或更具体的，城市建成区内的土地）。上文分析表明，根据1984年《城市规划条例》，国家征收城市规划区内的集体土地并不是因为该片土地位于城市规划区内或被界定为城市土地。农村和城市郊区的土地，包括个人使用的宅基地和自留地，除法律规定为国家所有的以外，属于集体所有。因此，我们无需通过质疑城市土地国有条款的正当性，要求将之废除或重新解释来解决土地城市化与征地公共利益前提之间的紧张关系。

然后，八二宪法国有化条款绝非文革遗产，理由有二。即便如此，上述差异并不使得八二宪法下的城市土地国有化之合法性逊于之前的两次革命运动。

该土地上的附着物和农作物同样按第八条第二项规定办理。但上述对相关法律的理解是不准确的。

第一，城市土地国有条款仅仅适用于八二宪法生效时既存的城市土地并不意味着该条款纯粹只是一个陈述性的规定，不具有任何对未来的规范效力。[13]同注[10]，第644-645页。笔者认为，这在可预见未来发生的可能性颇为渺茫。[35]类似的，1982年国有化之后，原土地所有者继续享有的使用权在中国也并不被视为其土地所有权的剩余或延续，而是经由国家无偿分配而获得的权利。[48]参见黄忠：《城市化与入城集体土地的归属》,《法学研究》2014年第4期，第57页一个有价值的官方解释可见于全国人大常委会法制工作委员会于1998年出版的《中华人民共和国土地管理法释义》。

更深层次上，八二宪法国有化条款是在行使主权者所固有的征地权力。第二，在前一点的基础之上，我们不难发现所谓城市土地国有化条款如果仅适用于八二宪法生效时既存的城市土地，那么就违背了法不溯及既往原则的主张本身是对该原则的误用。

结果使得人民没有足够的房子住，对于人民反而极为不利。所谓各项建设本质上是指法律列举的农村集体可以自己进行的建设之外的、必须由非集体组织的单位或个人进行的建设——这些建设都必然要求国家征地。

第三，对于民族资产阶级所有的、低于国家规定规模的出租土地和小业主的自住土地，国家并不直接干预。因此，作为改革开放之后首批法律之一，1979年7月1日公布的《中外合资经营企业法》第二条明确承诺：国家对合营企业不实行国有化。

[33]参见注[32]，第413页。国有化无疑构成对海外投资者信心的重大障碍。[22] 笔者赞同少数派的观点，但是基于不同的理由。一亩地索要上万元，靠卖地生产队可以安排社员一辈子、三辈子都过好日子，不需劳动了……现在国家盖房要比登天还难，而农民自己盖房，却大量占用好地……这样下去，富了农民，穷了全民，矛盾越来越尖锐。

这是否是对该条款的正确理解和运用？笔者认为答案是否定的——严格说来，济源市1992年的文件违反了宪法。在此背景下，我们有理由认为八二宪法制定者在拟定征地条款时有意地去掉了收归国有这一项。

第三十五条：位于城市规划区内的农村人民公社和农业生产合作社，新建或扩大农村居民点和企业、事业单位，其用地位置和范围，应当报经城市规划主管部门审查批准。更重要的是，由于国有化作为一项征地权力已经从成文宪法中被移除，尽管主权者仍可能在宪法授权范围之外行使国有化的权力，它已无法再以宪法/宪定权力的名义开展土地国有化。

这方面也许存在一个反例。[14]参见《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议提案及审查意见》，第408、469页。

第三种观点则认为该类土地既不会被自动国有化，国家也没有义务将其征收。第二，在实践层面，这种解释方案默认了宪法第十条第一款是对1982年之前依然存在的城市私有土地的无偿概括国有化，因此违背了法不溯及既往的原则。可是，一旦国家征收此类土地，尽管这并不必然会违背宪法同一条第三款规定的征地公共利益前提，但审查具体征地决定是否符合公共利益将就此失去意义，因为无论结果如何，国家征地必须伴土地城市化而行。中国征地法律改革的真正难点在于农村集体土地用途管制与征地公共利益前提之间的矛盾。

程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》,《法制与社会发展》2014年第1期。这样才能使城市房屋日渐增多，人民的居住不发生困难，给将来社会主义的房屋公共所有权制度，造下有利的条件。

在前文分析的基础上，笔者尝试提出以下两点理由。当修盖房屋无利可图而房屋所有权又无可靠保障时，不仅没有人愿意花钱去盖新房屋，而且连旧有的房屋也会没有人管、没有人修，甚至任意拆卖。

这正是周其仁教授在十多年前提出的征地悖论。诚然，这并不是说历史在简单地自我重复。